• Modificación de la ley de Manejo del Fuego: no crea protección ambiental

    Como respuesta a los reiterados incendios que están ocurriendo a lo largo de todo el país, el día 26 de octubre la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano dictaminó un proyecto de ley para modificar la Ley 26.815 de Manejo del Fuego. A continuación se presenta un análisis sobre el mismo y una reflexión con respecto a qué sería efectivo realizar para estar preparados ante una mayor frecuencia de incendios, debido a la mayor vulnerabilidad que enfrentamos por el cambio climático.

    Consideraciones sobre Proyecto de Ley 5222-D-2020

    • Esta propuesta no crea protección ambiental

    El proyecto de ley no crea una mayor protección ambiental, sino que por el contrario, la disminuye, al establecer una restricción al cambio de uso de los bosques por 60 años cuando hoy lo están a perpetuidad.

    Uno de los principales logros de la Ley de Bosques Nativos (Ley 26.331/07) es justamente haber establecido un ordenamiento territorial de los mismos que no puede volver atrás. No puede retroceder porque, en aplicación de los Principios de Progresividad y No Regresión, específicamente su art. 40 dispone que en caso de incendio u otro evento natural o antrópico que implique la degradación del bosque, debe mantenerse la categoría de clasificación fijada en el ordenamiento provincial.

    A ello se agregó en 2017 mediante la Ley 27.353 el art. 22 bis de la Ley de Manejo del Fuego , que sumando a los bosques protectores, permanentes, experimentales y montes especiales de la Ley 13.273 (1948), explicita esa prohibición de modificar el uso y destino que esas superficies boscosas tenían con anterioridad al incendio.

    Por su parte, las áreas naturales protegidas –incluidas en el proyecto de ley-encuentran su total protección en la Ley de Parques Nacionales (Ley 25.331) y sus propias leyes de creación.

    Es decir que, hasta el presente, los bosques nativos y todos los bosques no productivos como así también las áreas protegidas cuentan con una regulación especial que garantiza su protección y que impide el cambio de uso del suelo en dichos territorios.

    El dictamen de Comisión citado incorporó que “Sin perjuicio de la protección especial que tales ecosistemas afectados particularmente obtengan de las leyes nacionales y locales, como de los tratados internacionales aprobados y ratificados por la Nación en la materia, que aplicarán complementariamente en cuanto sus normas resulten más extensas o amplias en sus beneficios para con los mismos”, pone en evidencia que la modificación dictaminada no era necesaria.

    • Enfrentar el riesgo de incendios requiere de presupuesto e institucionalidad

    Este es un aspecto clave, en un momento donde el debate de la Ley de Presupuesto está teniendo lugar en la Cámara de Diputados.

    El presupuesto asignado por el Poder Ejecutivo al manejo del fuego en el proyecto de ley de presupuesto 2021 es aproximadamente el 50% de lo que asignó la gestión anterior al proyecto de presupuesto 2020, no tratado1.

    La suma de lo asignado a la Protección Civil y Riesgos de Desastres, más Manejo del Fuego para 2021, también es inferior a lo presupuestado para 2020. La asignación al Sistema de Federal de Emergencias, contemplada para 2020, no existe en el presupuesto 2021. Es decir, no hay una iniciativa oficial que permita contar con más y mejores recursos para hacer frente a ninguna de las posibles consecuencias del cambio climático.

    En el dictamen sobre el presupuesto de la Comisión de Presupuesto y Hacienda firmado el día 23 de octubre se agrega una contribución obligatoria del tres por mil (3‰) proveniente de las primas de seguros, excepto las del ramo vida, a cargo de las aseguradoras, con la finalidad de aumentar el presupuesto de manejo del fuego. Si el proyecto se aprueba en el Senado, el Fondo Nacional de Manejo del Fuego se incrementará significativamente vía este nuevo impuesto.

    El Sistema Nacional de Manejo del Fuego (SNMF) fue alojado mediante el DNU 706/2020 en la órbita del Ministerio de Ambiente de la Nación. Sin embargo, el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo (SINAGIR, Ley 27.287) que resulta ser la máxima autoridad nacional en la materia, es coordinado por el Ministerio de Seguridad. Sin la integración del manejo del fuego al SINAGIR no existe una adecuada coordinación entre ambos, lo que se evidencia en la falta de los resultados esperados. Solo una institucionalidad integrada nos permitirá enfrentar fenómenos de incendios masivos como los que enfrentamos durante este año y que, muy probablemente, se repitan en los años venideros.

    • Este proyecto “crea” culpables de modo caprichoso y peligroso

    El proyecto no distingue entre incendios intencionales y accidentales para plantear una restricción que tiene las características de una sanción penal.

    Criminaliza al propietario de la tierra, sin indagar sobre su culpabilidad, al impedir el uso y la libre disponibilidad de la propiedad por un tiempo excesivo, que termina siendo confiscatorio e inconstitucional.

    También inhibe al sector público en sus legítimos planes de desarrollo urbano, de infraestructura u obra pública, ya que inmoviliza predios que podrían ser necesarios para la creación de urbanizaciones, obras de infraestructura o servicios o cualquier otra intervención de interés público. Carece de sentido paralizar proyectos a causa de incendios que afecten a zonas que originalmente no tenían destino de conservación como zonas naturales. En particular los municipios verán afectada sus competencias para ordenar el territorio, dado que se impediría hasta el desarrollo más elemental de cualquier de ellos, que podría necesitar expandirse con obras para sanear el déficit habitacional, obras de infraestructura de agua y saneamiento, gestión de residuos, entre otras.

    No existe tampoco una justificación técnica sobre la extensión del período (60 ó 30 años, según el caso) cuando es evidente que justamente la restauración podría requerir acciones distintas del uso y destino previo del predio, las que se verán restringidas según el texto del proyecto.

    También es importante señalar que el proyecto de ley en tratamiento en la HCDN no hace referencia alguna a las quemas legales reguladas por la Ley 26.562, es decir las quemas autorizadas en el marco de aprovechamientos productivos. Dado que se trata de un mecanismo de autorización regulado, y que por lo tanto reconoce la legalidad de esas quemas, el proyecto de ley debería plantear la relación con dicha ley y con las leyes de quema que puedan existir a nivel provincial. De lo contrario, quedará una laguna –o una contradicción- en relación a las quemas legales, es decir, aquellas que han dado cumplimiento a otra ley de presupuestos mínimos y a normativa local.

    • Legislar sobreactuando no conduce a mejorar la protección de la naturaleza.

    El proyecto que se propone es una simple sobreactuación. Exagera una intencionalidad de protección ambiental pero en realidad no agrega ningún instrumento para hacerlo. No dota al Poder Ejecutivo Nacional de ninguna herramienta que le permita enfrentar a los incendios ni que le permita hallar a los responsables de incendios intencionales.

    La Ley de Manejo del Fuego, la Ley de Bosques Nativos y la Ley de Defensa de la Riqueza Forestal ya generan los instrumentos para proteger y sostener a perpetuidad los bosques nativos y todos aquellos bosques que fueron plantados con un fin distinto de la producción, los cuales cumplen funciones de mejoramiento de hábitats, suelos y paisajes.

    Otros ambientes rurales y naturales deben tener regímenes de protección ambiental basados, principalmente, en el ordenamiento ambiental del territorio. Pretender hacerlo con la lógica de convertir en “intangible” cada área que sufre incendios es absurdo.

    Este tipo de propuestas nos distraen del verdadero desafío que enfrentamos: cómo dotamos al Estado Nacional y a las Provincias de los instrumentos necesarios para estar preparados a una mayor frecuencia de incendios y la prolongación de los periodos de alta vulnerabilidad que sufrimos producto de la incidencia del cambio climático.

    Anexos

    Ley de PPMM Bosques Nativos (26.331) 2007

    ARTICULO 40. — En los casos de bosques nativos que hayan sido afectados por incendios o por otros eventos naturales o antrópicos que los hubieren degradado, corresponde a la autoridad de aplicación de la jurisdicción respectiva la realización de tareas para su recuperación y restauración, manteniendo la categoría de clasificación que se hubiere definido en el ordenamiento territorial.

    Ley de PPMM Actividades de Quema (26.562) 2009

    ARTICULO 1º — La presente ley tiene por objeto establecer presupuestos mínimos de protección ambiental relativos a las actividades de quema en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir incendios, daños ambientales y riesgos para la salud y la seguridad públicas.

    ARTICULO 2º— A efectos de la presente ley, entiéndese por quema toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento productivo.

    ARTICULO 3º— Queda prohibida en todo el territorio nacional toda actividad de quema que no cuente con la debida autorización expedida por la autoridad local competente, la que será otorgada en forma específica.

    ARTICULO 4º— Las autoridades competentes de cada jurisdicción deberán establecer condiciones y requisitos para autorizar la realización de las quemas, que deberán contemplar; al menos, parámetros climáticos, estacionales, regionales, de preservación del suelo, flora y fauna, así como requisitos técnicos para prevenir el riesgo de propagación del fuego y resguardar la salud y seguridad públicas.

    Cuando la autorización de quema se otorgue para un fundo lindero con otra jurisdicción, las autoridades competentes de la primera deberán notificar fehacientemente a las de la jurisdicción lindante.

    Para los casos en que lo estimen pertinente, establecerán zonas de prohibición de quemas.

    Ley de PPMM Incendios Forestales y Rurales (26.815) 2012

    ARTICULO 22. — Recomposición y reparación. El responsable del daño ambiental que produzca un incendio tendrá la obligación de recomponer y adoptar las medidas de reparación que, en cada caso, resulten necesarias para la recuperación de las áreas incendiadas en los términos de los artículos 27 y 28 de la ley 25.675, ley general del ambiente.

    ARTICULO 22 bis. — En caso de incendios de superficies de bosques nativos, cualquiera sea el titular de los mismos, no podrán realizarse modificaciones en el uso y destino que dichas superficies poseían con anterioridad al incendio, de acuerdo a las categorías de conservación asignadas por el ordenamiento territorial de los bosques nativos de la jurisdicción correspondiente, elaborado conforme a la ley 26.331. Los bosques no productivos abarcados por la ley 13.273 serán asimismo alcanzados por la restricción precedente.

    Art.22 bis incluido por ley 27.353 (2017)

    Ley de Defensa de la Riqueza Forestal (13.273) 1948

    ARTICULO 7º — Clasifícanse los bosques en:

    a) Protectores;

    b) Permanentes;

    c) Experimentales;

    d) Montes especiales;

    e) De producción.

    ARTICULO 8º — Decláranse bosques protectores aquellos que por su ubicación sirvieran, conjunta o separadamente para:

    a) Fines de defensa nacional;

    b) Proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive;

    c) Proteger y regularizar el régimen de las aguas;

    d) Fijar médanos y dunas;

    e) Asegurar condiciones de salubridad pública;

    f) Defensa contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones;

    g) Albergue y protección de especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria.

    ARTICULO 9º — Declárense bosques permanentes todos aquellos que por su destino, constitución de su alboreda y/o formación de su suelo deban mantenerse, como ser:

    a) Los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales;

    b) Aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria;

    c) Los que se reserven para parques o bosques de uso público,

    El arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.

    ARTICULO 10. — Serán considerados bosques experimentales:

    a) Los que se designen para estudios forestales de especies indígenas;

    b) Los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas.

    ARTICULO 11. — Se entenderán por «montes especiales», los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas.

    ARTICULO 12. — Se considerarán bosques de producción los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales.

    Datos de los Presupuestos presentados para 2020 y 2021, para Fuego y Administración de Parques Nacionales (APN)

    Presupuesto AñoProtección Civil y Riesgos de DesastreSistema Federal de Emergencias (SIFEM)Manejo del FuegoTOTAL
    20213.285.245.026 (más SINAGIR: 2.823.047)282.876.3833.570.944.456
    2020 (No votado)3.167.810.07712.648.690441.337.3983.621.796.165

    Fuentes:

    Presupuesto 2021: https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2021/jurent/pdf/P21J41.pdf página 37

    Presupuesto 2020: https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2020/jurent/pdf/P20J41.pdf página 32

    Presupuesto AñoAPN
    20213.116.322.316
    2020 (No votado)3.276.403.575
    20192.257.727.962

    Fuentes:

    Presupuesto 2021: https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2021/jurent/pdf/P21E107.pdf

    Presupuesto 2020: https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2020/ley/pdf/planillas_anexas/titulo3/anexa3a1.pdf

    Presupuesto 2019: https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2019/jurent/pdf/P19E107.pdf página 5

    1 El 13 de agosto de 2020, se aprobó por Ley 27.561 una ampliación del Presupuesto General de la Administración Nacional 2020 que incluye las diferentes medidas que adoptó el gobierno nacional para enfrentar la pandemia del Coronavirus.